自《碳排放权交易管理暂行条例》发布后，全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）扩围成为市场持续关注的热点议题，而今扩围的“靴子”终于落地了。

近日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），首次将钢铁、水泥、铝冶炼三大高耗能行业纳入碳市场管控，标志着我国碳市场建设从“单一行业试点”迈向“多行业协同治理”、从“夯基垒台”迈向“提质增效”新阶段。

“此次全国碳市场扩围历经多年筹划最终落定，进一步增加了强制减排机制对碳排放总量的覆盖比例。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目分析师汪若宇告诉《环境经济》，这将有利于推动重点排放行业碳达峰以及稳步、高质量的减量过程。同时，钢铁、水泥、铝冶炼行业的企业性质更加丰富，参与碳交易的考量因素更加多元化，预期将增强当前全国碳市场交易的活跃度。

牵住“牛首”

全国碳市场前3个履约周期仅覆盖发电行业，但随着我国电力企业节能降碳水平普遍提升，行业单一造成参与主体高度同质化，加之按照机组类别设置基准值，导致交易活跃度低，市场机制作用不能充分发挥。碳市场扩围，对协同推进降碳减污扩绿增长、健全资源环境要素市场化配置体系、激发绿色低碳发展新活力等具有重要意义。

首次扩围选择水泥、钢铁、铝冶炼，究竟有何考虑？汪若宇分析称，我国的钢铁、水泥、铝冶炼行业具有碳排放占比高、能源消耗强度大、产业发展阶段成熟等特点。

以钢铁行业为例，生产1吨粗钢平均排放约1.8吨二氧化碳，占全国碳排放总量的15%左右；水泥行业因石灰石分解产生的二氧化碳占工艺排放的60%以上；铝冶炼的电解环节不仅依赖高耗能电力系统，还涉及四氟化碳和六氟化二碳等强效温室气体。

这三个行业是碳排放大户，年排放约30亿吨二氧化碳当量，占全国二氧化碳排放总量的20%以上。根据全国2022年能源统计数据换算，黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业以及有色金属冶炼和压延加工业的单位营收能耗均超过1吨标煤/万元，其中部分行业单位能耗水平显著偏高。

汪若宇说：“将这三个行业率先纳入全国碳市场，可谓牵住‘牛首’，有望有力推动全国层面工业行业的碳排放和能源消费强度控制。”

选择钢铁、水泥和铝冶炼行业还综合考虑了产业发展阶段和行业需求。目前来看，我国钢铁、水泥、铝冶炼行业集中度较高，产业模式成熟，且产生的碳排放已基本达峰，正式纳入全国碳市场不会对其产值基本面产生显著影响。

长期研究碳市场的中国农业大学人文与发展学院教授刘明明直言，水泥、钢铁、铝冶炼纳入全国碳市场意味着这三个行业将承担温室气体量化减排的义务，通过碳市场倒逼其采取节能减排措施，不仅促进这三个行业的绿色低碳高质量发展，也将带动相关产业的绿色低碳化。

当然，选择这三个行业，既考虑了其碳排放规模，也兼顾了数据基础的可行性。在刘明明看来，碳排放数据是碳排放权交易的生命线，水泥、钢铁、铝冶炼行业具有较好的碳排放监测、报告和核算基础。

除此之外，也要看到国际碳关税倒逼压力。发达国家开始借碳市场制造贸易保护壁垒，对我国应对国际碳规制提出挑战。欧盟碳边境调节机制（CBAM）于2023年10月起试行，主要面向钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢六个行业。2023年至2026年为CBAM过渡期，过渡期内出口企业需向欧盟报送碳排放数据，但不需要缴税，2026年起则需缴税。

我国是全球最大的钢铁和铝制品出口国，若未建立国内碳定价机制，企业将额外承担最高50欧元/吨的碳关税成本。刘明明认为，CBAM将于2026年正式生效，这一机制将根据出口至欧洲产品的碳足迹征收关税。全国碳市场扩围后，钢铁、铝等出口商品将负担一定的碳排放成本，有利于应对CBAM的挑战，还可以提升产品的碳成本透明度，通过碳交易收益反哺低碳技术研发。

汪若宇对此表示赞同。对于外向型的钢铁和铝生产企业而言，纳入全国碳市场将使其更加契合出口目的地或下游客户的碳排放政策要求，稳定在全球供应链的竞争地位。

分步推进

此次扩围采用了两阶段实施策略，确保企业有足够时间适应市场规则，并逐步增强市场对碳减排的激励效果。

根据部署，三大行业纳入碳市场分两阶段实施：启动实施阶段为2024—2026年度，以培育市场主体、夯实碳排放管理基础为主要目标，树立企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识；深化完善阶段为2027年度及之后，全面提升各方参与市场能力，研究配额总量逐步适度收紧机制，碳市场功能作用得到充分发挥。

具体而言，2024年度作为钢铁、水泥、铝冶炼行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。其中，2024年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，2025年度、2026年度配额采用碳排放强度控制的思路分配，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。2027年后，行业配额总量逐步适度收紧。

如何理解“盈亏基本平衡”？国泰君安期货认为，钢铁、水泥、铝冶炼行业覆盖二氧化碳当量分别为约18亿吨、超11亿吨、不足0.7亿吨。在不考虑履约优惠政策的前提下，2025年度三大行业缺口率设置或将小于0.6%，具体将根据行业利润有所调整，铝冶炼、水泥、钢铁碳配额缺口率可能分别设置为0.5%、0.1%、0.1%。综上推算出，中性假设下，三个行业2026年配额缺口约为330万吨。按照100元/吨的碳价水平，钢铁、水泥、铝冶炼行业的显性碳成本分别约为1.8亿元、1.15亿元、0.34亿元，平摊到单位产品上的行业平均显性碳成本分别约0.18元/吨、0.08元/吨、0.78元/吨。

上海交通大学上海高级金融学院可持续金融学科发展基金学术主任邱慈观告诉记者，上述规定实际上是碳排放的一把“尺子”，核心是碳排放许可的数量分配制度。配额制度可以理解为行业平均水平制度，高于行业平均水平的可以出让其碳排放指标，低于行业平均水平的需要购买碳排放指标。但在实践中，所有重点排放单位的配额都会随着配额总量的收紧而减少。

采访中专家认为，钢铁、水泥、铝冶炼行业比较复杂，工艺流程多，涉及碳排放的环节较多，准确掌握行业平均水平、单个企业碳排放数据并非一件易事，需要一定的时间，采取分步推进策略，要基于多维度综合考量。

优先分步推进钢铁、水泥、铝冶炼行业进入全国碳市场，意味着企业在首个履约年不会面临显性碳成本，无需支付额外的履约成本。这种分配方式有助于平稳过渡，让企业熟悉碳市场的规则和运作机制，避免对行业造成过大的冲击，同时又为后续逐步收紧配额、推动企业减排奠定了基础。

这也意味着2025年将成为钢铁、水泥和铝冶炼行业的关键转型节点——2025年度和2026年度各行业企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率。若企业的碳排放强度低于设定的基准线，那么它可能会获得额外的配额；反之，如果碳排放强度高于基准线，就可能会面临配额短缺，企业需要支付额外的履约成本。

完善碳价

碳市场扩围后，碳价成为核心要点。首轮扩围完善碳价机制这一议题，始终是业内人士关注的焦点。

此次扩围预计新增1500家重点排放单位，增加约30亿吨二氧化碳当量的排放量，使全国碳市场的覆盖范围从目前的40%扩展至60%，这意味着更多企业将需要通过购买碳配额来履约。因此，供需不平衡的情况可能导致碳配额价格上升。

采访中，诚如专家所言，新增的排放量直接改变了市场的供需结构。更多的企业被纳入碳市场意味着对碳排放配额的需求将显著增加，而供给端随着配额逐步收紧，将无法完全满足新增的需求，这必然会推动碳价上行。

在汪若宇看来，目前，我国形成了全国碳市场与地方碳市场并行，碳排放权交易市场与温室气体自愿减排交易市场相互衔接与补充的碳定价机制。其中，通过盈亏基本平衡的配额方案，碳排放权交易市场促进边际减排成本较低的重点排放企业先行减排，以最低社会成本实现减排目标。通过科学设定项目方法学，温室气体自愿减排交易市场能够激励更多主体主动减排，进一步优化资源配置。

“为充分发挥目标作用，碳定价机制还需要不断适应调整，如夯实监管力度、增加覆盖范围、强化价格信号等，以实现更高的减排效率和更公平的政策效果。”汪若宇说。

刘明明持相似观点。在他看来，完善碳定价机制要处理好国家与市场的关系，充分发挥市场在碳定价中的作用，逐步扩大拍卖配额的比例，激活碳排放配额二级市场，减少履约期届满前的集中交易，提升履约中间的交易效率，优化碳配额的价格干预机制。

对此，中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任刘慧心告诉记者，一方面，在于全国碳市场覆盖行业的扩围和交易主体的丰富；另一方面，在于碳金融交易产品的创新，以提升我国碳市场交易的流通性。

具体而言，可通过发展远期和期货市场，通过市场各类交易者的撮合交易、中央对手方清算、标准化合约等方式，以完善的基础设施和市场机制，持续提高碳市场体系的市场化程度，提供连续、公开、透明、高效、权威、准确的远期价格，缓解各方参与者的信息不对称。

此次扩围推动全国碳市场从“单一行业”管控向“多元结构”转变，多行业兼容的市场结构丰富了参与主体类型，边际减排成本差异显著的企业同台竞争，可以更高效地降低全社会减排成本。

关键堵点

对于全国碳市场而言，一个重要的挑战是关于新纳入行业的配额分配方案。汪若宇直言，根据《方案》，2025年度和2026年度三个高排放行业的履约企业将分配到与产能产出挂钩的配额，2027年度之后逐步过渡至“配额总量逐步适度收紧机制”，对于配额分配细节暂未透露。在过往年度，发电行业的配额方案“稳中有变”，在配额依据和修正因子方面不断开展动态调整。

对于钢铁、水泥、铝冶炼行业企业而言，纳入全国碳市场既带来挑战，也蕴藏机遇。

合理的配额分配机制能够激励企业积极减排，同时保证市场的公平性。有观点认为，现行“基准线法+历史强度法”的配额分配模式在实操中暴露出两大矛盾：一是基准值设定的争议。若钢铁行业基准值对标行业平均水平而非先进水平，可能导致较大比重的产能无需减排即可履约，削弱市场减排压力。二是区域公平性问题。中西部地区钢铁、水泥企业多为长流程工艺，单位能耗比东部短流程企业高，但现行配额标准未体现地区差异，可能加剧区域经济失衡。

“鉴于工业行业的工艺流程和设备特性比发电行业更为复杂多样，预期其配额方案的计算公式、分类和参数也将更加复杂。”汪若宇直言，特别是在2024年度履约期结束后，需要综合企业核算数据以及企业反馈的各类因素，进一步优化和细化配额方案。

对于地方碳市场而言，随着钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳市场，部分地方碳市场的交易规模可能受到一定影响，并带来碳价显著波动的潜在风险。

在汪若宇看来，全国碳市场确定“核算范围内仅统计直接排放”后，地方碳市场面临两大关键选择，一是是否核算间接碳排放，二是使用何种标准核算可再生能源电力消费的碳排放。这两种选择将在稳定市场交易规模以及处理碳市场与绿电、绿证市场衔接方面，对地方碳市场提出新的挑战。

挑战不止于此。碳市场流动性不足削弱了价格发现功能。全国碳市场交易主体以发电行业为主，交易品种单一且仅限配额现货，日均交易量波动剧烈。2024年，全国碳市场换手率仍远低于欧盟碳市场。扩围后，若钢铁、水泥、铝冶炼企业仍沿用“履约驱动型”交易策略，即仅在履约期前集中交易，那么市场活跃度难有实质性提升。

刘慧心介绍，健康有序发展碳金融有助于发现合理碳价，完善碳定价机制，推动控排企业以成本效益优化的方式实现碳减排目标。

国际碳市场发展经验显示，市场交易主体与交易品种的多元化，以及有偿配额拍卖制度的实施和优化，能够增强市场交易的活跃度，促进碳价发现功能实现。

三大行业首次纳入全国碳市场，数据真实性保障也至关重要。

汪若宇表示，基于以往电力行业数据报送以及各地方试点碳市场的数据报送机制，目前我国已建立了包含第三方核查机构的数据收集和数据质量监督体系。但鉴于新纳入的三个行业工艺流程更加多样化，中间过程排放更加复杂化，确实为数据质量工作带来了更大挑战。

在她看来，监管层面加强处罚力度，流程层面开展多条线并行独立审核，信息披露层面增加不合规案例的透明度等，都是常见的数据质量保障措施。

行业异质性加大管理复杂性，这也是一大挑战。三大行业在生产工艺、碳排放强度、减排路径等方面差异显著。水泥行业减排高度依赖替代原料（如电石渣）和碳捕集技术，但现行核算规则未将替代原料的碳减排量纳入配额分配考量；铝冶炼行业虽将四氟化碳和六氟化二碳纳入管控，但其全球变暖潜势远远高于二氧化碳的影响，核算方法仍需与国际标准接轨；钢铁行业短流程电炉钢的碳排放强度仅为长流程高炉的30%，但绿色电力供应不足限制了其推广。

刘明明总结称，全国碳市场扩围后，需要重视防范市场风险，如配额垄断的规制；加强碳数据质量管理，避免数据失真；注重区域间配额分配的公平性，平衡协调碳排放控制与区域经济发展之间的关系。此外，国内碳市场尚未与国际碳市场相连接，需要进一步研究后《巴黎协定》温室气体减排市场机制的国际合作问题。

来源：环境经济